文旅融合規劃編制對象和理念
發布日期：2021-05-17 點擊數：216
文旅融合是時代發展的趨勢，文旅產業的相互支撐相互滲透，能夠為社會經濟發展帶來新的活力和重要貢獻。“十四五”規劃即將開始編制，各地要以此為契機，研究融合發展新思路，制定有前瞻性的專項發展規劃。今天作為專業旅游規劃公司帶你了解文旅融合規劃編制對象和理念。
一、要判斷文化和旅游系統未來規劃編制趨勢
有的專家認為，文化和旅游成為一家了，為協調統一文化和旅游政策提供了行政基礎，因此建議盡快梳理并修訂文化規劃和旅游規劃中相互沖突的地方，推進旅游融合發展。進而言之，有的專家則認為，文化產業的發展離不開旅游，旅游發展也離不開文化產業，因此建議馬上“調規”，即把文化產業規劃和旅游規劃合并起來。從行政管理層面推進文化和旅游融合發展，的確急需在規劃層面作出頂層設計和統籌安排，但是也的確存在整體規劃、專項規劃和區域規劃方面需要統籌協調的一些問題。
鑒于原文化部和原國家旅游局都做了“十三五”時期相應的規劃，目前對原規劃進行調整是不可能的，但可以研究出臺推進文化和旅游融合發展的政策，在執行后半期“十三五”規劃過程中予以加強文化和旅游融合發展。
至于“十四五”時期文化和旅游部的規劃體系如何建構，目前看來還比較復雜。有幾點看法可供大家參考：
第一，總體規劃宜編制“文化和旅游發展改革規劃”，推進文化和旅游融合發展是規劃重點內容。
第二，文化產業發展規劃依然應該屬于總體規劃的專項規劃，推進文化產業與旅游業深度融合發展是專項規劃重點內容。
第三，旅游業“十三五”規劃是國務院印發的，“十四五”旅游業規劃有可能以專項規劃（比如旅游產業規劃）形態“降格”為文化和旅游部專項規劃，而旅游公共服務規劃有可能提上議事日程。比如，編制“文化和旅游公共服務規劃”這一新的專項規劃，以促進公共服務領域的文旅融合。
《管理辦法》對總體規劃、專項規劃、區域規劃的界定，均以“文化和旅游發展”代之，并沒有對文化和旅游系統的專項規劃名稱作出統一要求，可以理解為這是為地方規劃編制預留空間，畢竟省級文化和旅游發展規劃主要是由省委省政府來審定。
二、要理清文化和旅游發展的規劃對象
無論如何，“文化和旅游融合發展”作為文旅系統的熱門高頻詞，激發了地方政府動用規劃工具的熱情和沖動。其他問題在這里暫不討論，只要是編制規劃，就需要理清規劃對象問題。
名不正則言不順。比如，目前有的省為借助文旅融合促進本省文化產業和旅游產業高質量發展而編制《文化旅游發展規劃》，首先面臨的就是規劃對象是否清晰的問題。
第一，《文化旅游發展規劃》中的“文化旅游”容易讓人誤解為這是對一種旅游業態或一種文化產業業態的規劃。顯然，行政部門、專家學者和規劃團隊都清楚，這里的“文化旅游”不是指任何一種業態，而是意圖聚焦文化和旅游融合發展。但把推進文化和旅游融合發展的規劃稱之為“文化旅游規劃”，對規劃對象的把握是不準確的。
第二，能否叫做《文化和旅游發展規劃》呢？這也違背了規劃關于聚焦文旅融合發展的初衷，同時這也成了一個總體規劃的名稱，將會涉及到文化建設和旅游發展的方方面面。如果要做，也是兩年后編制“十四五時期文化和旅游發展規劃”的任務。
第三，能否叫做《文化和旅游融合發展規劃》？這個名稱是最能反映規劃初衷的，那么，規劃對象就發生了變化，“融合面”“融合點”及其配套就成了新的規劃對象，隨之，整個規劃就需要按照新的規劃對象來做全面調整。同時，也需要從資源融合、產業融合、公共服務融合等多個方面來綜合考慮。
從文化和旅游融合發展的實操性層面來評估，出臺“意見”類文件來創新政策工具的可操作性，比編制規劃來推動文旅融合發展的可操作性要強。當然，這并不等于否定規劃編制，而是建議要明確規劃對象。比如要編制文旅融合發展規劃，就需要以“融合”為規劃對象、為主線、為主體板塊，從而區別于單一行業的專項規劃。
三、要形成清晰的文旅融合理念
清晰的文旅融合理念是重要衡量標準之一。沒有清晰理念的規劃，要么是中央文件的照搬，不能體現和貫徹落實中央文件的精神，從而出現“上下一般粗”的形式主義；要么是地方工作的記賬簿，面面俱到、包羅萬象，什么都說到，其實等于什么也沒說，從而成為墻上、紙上的規劃。清晰的理念是體現規劃的戰略性、前瞻性、系統性的靈魂，沒有靈魂的規劃是僵化的、機械的。那么，在文旅融合發展規劃中如何形成清晰的文旅融合理念呢？在這里僅從旅游層面舉幾例來說明。
1.全域旅游。全域旅游是“把一定的區域作為完整的旅游目的地”。在全域旅游方面講文旅融合理念，就是要把一定的區域生態、文化生態和旅游結合起來，追求區域生態的本真性、旅游要素的融入性、開發經營的本土化和服務消費的智能化，而不是把一堆“這里那里的文化場館設施”塞進一堆“迎合這樣那樣游客口味的旅游項目”中去的組合體。
2.鄉村旅游。目前，鄉村旅游的“單向度化”問題比較嚴重，傳統優秀文化的“鄉愁”滋養淡薄，城市娛樂向鄉村開疆拓土蔓延日熾。一些田園綜合體項目不顧居民意愿一味追求大投資、快回報、大拆大建。破壞文物是文化破壞，破壞鄉村民風民習、民俗民居也是文化破壞。因此，在鄉村旅游方面講文旅融合，同樣不是加點什么文化設施就能實現融合發展，而是要樹立起“雙向交流”的融合理念，通過鄉村旅游豐富本地居民和游客的文化滋養。在這一理念關照下，鄉村的物質文化遺產、非物質文化遺產的保護利用才有了與旅游融合發展的方向和動力。文旅融合好的鄉村旅游空間，將會成為“新農民（包括本地居民和旅游就業者）新型社區”，而不是城里人來時熱熱鬧鬧、城里人走時冷冷清清的旅游度假區。
3.特色小鎮。經國家發改委統一組織實施的特色小鎮建設，目前發展要求和趨勢已經比較清晰。在特色小鎮層面講文旅融合，目前存在若干誤區：
第一，特色小鎮是指非建制鎮的具備特色產業、特色人居環境風貌的小鎮，產業從業人員及游客在此居住生活的產業性新型社區，以發展戰略性新興產業的專精特新為本質特征。在文旅特色小鎮層面講文旅融合，就要樹立文化產業、旅游產業的產業理念，無產品、無產業的文旅小鎮，既不符合發展要求，也不可能持續生存發展。國家層面從第三批特色小鎮申報開始嚴格文旅小鎮數量的原因就在于此。
第二，若干旅游類特色小鎮沒必要搞。旅游景區、旅游度假區以及風景名勝區等本身就是做旅游的，為什么非得搞無特色的特色旅游小鎮呢？一些知名的旅游景區所在地，具備做田園綜合體的優質條件，而且可由此帶動特色農業乃至帶動旅游景區發展，卻置之不顧而非做特色小鎮，無非是為賺取一些中央財政配套資金。
四、要貫徹黨的創新理論創新規劃編制思維
中國特色社會主義進入新時代，在黨和國家“五位一體”整體布局、“四個全面”戰略布局中，在創新、協調、綠色、開放、共享新發展理念的引領下，在習近平總書記提出“一張藍圖畫到底”的理念指導下，作為經濟社會綜合治理的重要行政工具，再用原來的老辦法做無關痛癢的一紙文件的規劃已經不合時宜。規劃越來越成為一個地區貫徹落實新發展理念，對地區發展做出前瞻性、戰略性謀劃的重要抓手，對行政部門和規劃團隊都提出了更高要求。文化和旅游發展規劃需要以黨的創新理論為指導，創新編制思維，達到新時代的規劃編制要求。
一是要堅持文化建設和旅游發展的正確導向。文化和旅游發展規劃要把政治方向和價值導向作為規劃原則貫徹始終，不能再“兩張皮”。這是文化和旅游發展規劃的底線思維。
二是要體現黨和國家重大戰略、決策部署在地方文旅發展領域的貫徹落實，體現黨和國家關于文化和旅游發展的總體要求。這是文化和旅游發展規劃的政治站位和文化自覺。
三是要突出功能、找準定位，突出約束力、可操作、務實管用，探索適宜本地發展的模式、路徑和方式。這是當地政府的迫切需求和工作要求。
四是要銜接比文旅融合發展規劃更具剛性約束條件的國土規劃、城鄉規劃、環保規劃、文保規劃。需要銜接的這些規劃都有保護“紅線”，文化和旅游發展規劃不能逾越“紅線”“雷池”。
五是要加強溝通，界定政府和市場邊界、創新政策工具、培育市場主體。規劃作為政府宏觀管理工具，不能把產業發展全包全攬，只要市場能做的就交由市場配置資源，同時要為市場配置資源提供支持政策、培育和發展市場主體，特別是本土市場主體。
本文部分內容來源于網絡，如果想要了解更多有關知識，可以聯系我們規劃師。要做家庭農場規劃、康養旅游規劃、田園綜合體、旅游規劃、庭院設計、特色小鎮、休閑農莊、鄉村振興旅游規劃、策劃的小伙伴，想要得到免費旅游規劃設計方案，北京綠道旅游規劃設計專家互動哦！24小時專家熱線：15901049951（同微信）
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一、要判斷文化和旅游系統未來規劃編制趨勢
有的專家認為，文化和旅游成為一家了，為協調統一文化和旅游政策提供了行政基礎，因此建議盡快梳理并修訂文化規劃和旅游規劃中相互沖突的地方，推進旅游融合發展。進而言之，有的專家則認為，文化產業的發展離不開旅游，旅游發展也離不開文化產業，因此建議馬上“調規”，即把文化產業規劃和旅游規劃合并起來。從行政管理層面推進文化和旅游融合發展，的確急需在規劃層面作出頂層設計和統籌安排，但是也的確存在整體規劃、專項規劃和區域規劃方面需要統籌協調的一些問題。
鑒于原文化部和原國家旅游局都做了“十三五”時期相應的規劃，目前對原規劃進行調整是不可能的，但可以研究出臺推進文化和旅游融合發展的政策，在執行后半期“十三五”規劃過程中予以加強文化和旅游融合發展。
至于“十四五”時期文化和旅游部的規劃體系如何建構，目前看來還比較復雜。有幾點看法可供大家參考：
第一，總體規劃宜編制“文化和旅游發展改革規劃”，推進文化和旅游融合發展是規劃重點內容。
第二，文化產業發展規劃依然應該屬于總體規劃的專項規劃，推進文化產業與旅游業深度融合發展是專項規劃重點內容。
第三，旅游業“十三五”規劃是國務院印發的，“十四五”旅游業規劃有可能以專項規劃（比如旅游產業規劃）形態“降格”為文化和旅游部專項規劃，而旅游公共服務規劃有可能提上議事日程。比如，編制“文化和旅游公共服務規劃”這一新的專項規劃，以促進公共服務領域的文旅融合。
《管理辦法》對總體規劃、專項規劃、區域規劃的界定，均以“文化和旅游發展”代之，并沒有對文化和旅游系統的專項規劃名稱作出統一要求，可以理解為這是為地方規劃編制預留空間，畢竟省級文化和旅游發展規劃主要是由省委省政府來審定。
無論如何，“文化和旅游融合發展”作為文旅系統的熱門高頻詞，激發了地方政府動用規劃工具的熱情和沖動。其他問題在這里暫不討論，只要是編制規劃，就需要理清規劃對象問題。
名不正則言不順。比如，目前有的省為借助文旅融合促進本省文化產業和旅游產業高質量發展而編制《文化旅游發展規劃》，首先面臨的就是規劃對象是否清晰的問題。
第一，《文化旅游發展規劃》中的“文化旅游”容易讓人誤解為這是對一種旅游業態或一種文化產業業態的規劃。顯然，行政部門、專家學者和規劃團隊都清楚，這里的“文化旅游”不是指任何一種業態，而是意圖聚焦文化和旅游融合發展。但把推進文化和旅游融合發展的規劃稱之為“文化旅游規劃”，對規劃對象的把握是不準確的。
第二，能否叫做《文化和旅游發展規劃》呢？這也違背了規劃關于聚焦文旅融合發展的初衷，同時這也成了一個總體規劃的名稱，將會涉及到文化建設和旅游發展的方方面面。如果要做，也是兩年后編制“十四五時期文化和旅游發展規劃”的任務。
第三，能否叫做《文化和旅游融合發展規劃》？這個名稱是最能反映規劃初衷的，那么，規劃對象就發生了變化，“融合面”“融合點”及其配套就成了新的規劃對象，隨之，整個規劃就需要按照新的規劃對象來做全面調整。同時，也需要從資源融合、產業融合、公共服務融合等多個方面來綜合考慮。
從文化和旅游融合發展的實操性層面來評估，出臺“意見”類文件來創新政策工具的可操作性，比編制規劃來推動文旅融合發展的可操作性要強。當然，這并不等于否定規劃編制，而是建議要明確規劃對象。比如要編制文旅融合發展規劃，就需要以“融合”為規劃對象、為主線、為主體板塊，從而區別于單一行業的專項規劃。
三、要形成清晰的文旅融合理念
清晰的文旅融合理念是重要衡量標準之一。沒有清晰理念的規劃，要么是中央文件的照搬，不能體現和貫徹落實中央文件的精神，從而出現“上下一般粗”的形式主義；要么是地方工作的記賬簿，面面俱到、包羅萬象，什么都說到，其實等于什么也沒說，從而成為墻上、紙上的規劃。清晰的理念是體現規劃的戰略性、前瞻性、系統性的靈魂，沒有靈魂的規劃是僵化的、機械的。那么，在文旅融合發展規劃中如何形成清晰的文旅融合理念呢？在這里僅從旅游層面舉幾例來說明。
1.全域旅游。全域旅游是“把一定的區域作為完整的旅游目的地”。在全域旅游方面講文旅融合理念，就是要把一定的區域生態、文化生態和旅游結合起來，追求區域生態的本真性、旅游要素的融入性、開發經營的本土化和服務消費的智能化，而不是把一堆“這里那里的文化場館設施”塞進一堆“迎合這樣那樣游客口味的旅游項目”中去的組合體。
2.鄉村旅游。目前，鄉村旅游的“單向度化”問題比較嚴重，傳統優秀文化的“鄉愁”滋養淡薄，城市娛樂向鄉村開疆拓土蔓延日熾。一些田園綜合體項目不顧居民意愿一味追求大投資、快回報、大拆大建。破壞文物是文化破壞，破壞鄉村民風民習、民俗民居也是文化破壞。因此，在鄉村旅游方面講文旅融合，同樣不是加點什么文化設施就能實現融合發展，而是要樹立起“雙向交流”的融合理念，通過鄉村旅游豐富本地居民和游客的文化滋養。在這一理念關照下，鄉村的物質文化遺產、非物質文化遺產的保護利用才有了與旅游融合發展的方向和動力。文旅融合好的鄉村旅游空間，將會成為“新農民（包括本地居民和旅游就業者）新型社區”，而不是城里人來時熱熱鬧鬧、城里人走時冷冷清清的旅游度假區。
3.特色小鎮。經國家發改委統一組織實施的特色小鎮建設，目前發展要求和趨勢已經比較清晰。在特色小鎮層面講文旅融合，目前存在若干誤區：
第一，特色小鎮是指非建制鎮的具備特色產業、特色人居環境風貌的小鎮，產業從業人員及游客在此居住生活的產業性新型社區，以發展戰略性新興產業的專精特新為本質特征。在文旅特色小鎮層面講文旅融合，就要樹立文化產業、旅游產業的產業理念，無產品、無產業的文旅小鎮，既不符合發展要求，也不可能持續生存發展。國家層面從第三批特色小鎮申報開始嚴格文旅小鎮數量的原因就在于此。
第二，若干旅游類特色小鎮沒必要搞。旅游景區、旅游度假區以及風景名勝區等本身就是做旅游的，為什么非得搞無特色的特色旅游小鎮呢？一些知名的旅游景區所在地，具備做田園綜合體的優質條件，而且可由此帶動特色農業乃至帶動旅游景區發展，卻置之不顧而非做特色小鎮，無非是為賺取一些中央財政配套資金。
中國特色社會主義進入新時代，在黨和國家“五位一體”整體布局、“四個全面”戰略布局中，在創新、協調、綠色、開放、共享新發展理念的引領下，在習近平總書記提出“一張藍圖畫到底”的理念指導下，作為經濟社會綜合治理的重要行政工具，再用原來的老辦法做無關痛癢的一紙文件的規劃已經不合時宜。規劃越來越成為一個地區貫徹落實新發展理念，對地區發展做出前瞻性、戰略性謀劃的重要抓手，對行政部門和規劃團隊都提出了更高要求。文化和旅游發展規劃需要以黨的創新理論為指導，創新編制思維，達到新時代的規劃編制要求。
一是要堅持文化建設和旅游發展的正確導向。文化和旅游發展規劃要把政治方向和價值導向作為規劃原則貫徹始終，不能再“兩張皮”。這是文化和旅游發展規劃的底線思維。
二是要體現黨和國家重大戰略、決策部署在地方文旅發展領域的貫徹落實，體現黨和國家關于文化和旅游發展的總體要求。這是文化和旅游發展規劃的政治站位和文化自覺。
三是要突出功能、找準定位，突出約束力、可操作、務實管用，探索適宜本地發展的模式、路徑和方式。這是當地政府的迫切需求和工作要求。
四是要銜接比文旅融合發展規劃更具剛性約束條件的國土規劃、城鄉規劃、環保規劃、文保規劃。需要銜接的這些規劃都有保護“紅線”，文化和旅游發展規劃不能逾越“紅線”“雷池”。
五是要加強溝通，界定政府和市場邊界、創新政策工具、培育市場主體。規劃作為政府宏觀管理工具，不能把產業發展全包全攬，只要市場能做的就交由市場配置資源，同時要為市場配置資源提供支持政策、培育和發展市場主體，特別是本土市場主體。
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