鄉村振興戰略下鄉村治理創新的路徑
發布日期：2021-07-08 點擊數：203
在新時代鄉村振興戰略背景下，實現治理有效需堅持黨的領導核心作用，通過黨的領導發展壯大集體經濟，將分散的、原子化的村莊重新組織起來；通過黨的制度性嵌入提供公共產品，縮小城鄉二元分割；通過黨的領導與村民自治的合力效應、非正式治理規則與正式治理規則的協同效應，推動鄉村治理體系、治理能力現代化。當前，我國城鄉發展不平衡、農村發展不充分是鄉村振興實現的突出短板，集體經濟弱化和基層治理能力差導致黨的路線方針政策無法有效落實，進而影響鄉村振興目標的實現。為此，必須堅持和加強黨對鄉村治理的集中統一領導，發展壯大集體經濟，走鄉村治理振興之路。
一、堅持和加強黨對鄉村治理的集中統一領導
中國的鄉村治理是一種政府主導的治理模式，堅持中國共產黨的領導是鄉村治理的政治基礎。黨對鄉村治理的集中統一領導是中國特色鄉村治理體系的最本質特征和最大政治優勢，把黨領導鄉村治理的制度優勢更好地轉化為治理效能是實現鄉村振興的根本保障。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。堅持黨管農村工作，充分發揮黨在農村工作中總攬全局、協調各方的領導核心作用。黨的集中統一領導不是壓縮了基層自治空間，而是強化了鄉鎮政府的治理能力和基層自治的自主權。當前，鄉村自治功能也沒有得到很好建構，表現為行政化、官僚化趨向，農村基層黨組織發揮不了作用，鄉村治理結構失衡，為此，必須堅持和加強黨對鄉村治理的集中統一領導，發展黨政治統領、組織動員群眾的優勢，為鄉村有效治理提供政治保障。
第一，堅持黨的領導，必須加強黨的組織建設，特別要注重農村基層黨組織建設。黨建引領意味著黨組織直接面對鄉村經濟社會而不是借助某種中介機制，不斷提高黨領導鄉村治理的水平和能力。第二，加強黨領導下的政府體制改革，理清政府的權力邊界，打造有限、服務型政府。加強行政法制建設，改善鄉鎮政府“錯位”和“缺位”的問題，營造廉潔、高效的政府行政生態系統。第三，建立以黨組織為核心的多元組織體系。當前黨組織高度依賴政府發揮作用，難免造成基層治理的行政化和官僚化傾向，應將黨的政治領導地位滲透到鄉村治理各領域，形成一個良好的組織生態系統。第四，更好發揮農村基層黨組織的戰斗堡壘作用。基層黨組織是貫徹執行黨農村政策的領導核心，具有統一協調、應對危機的顯著優勢。特別是充分發揮基層黨組織在土地流轉和土地整治中的重要作用，做好土地流轉雙方的協調、降低交易成本，做好土地整治的組織和動員、切實維護農民自身利益。第五，充分發揮農村黨員在鄉村治理中的先鋒模范作用，著重提高基層黨員干部的領導能力和思想知識素質，確保黨的路線方針政策在農村的有效落實。推進“黨政一肩挑”，村“兩委”班子成員應當交叉任職，強化黨在鄉村治理的領導核心地位，提升治理能力和效能。
二、在實施鄉村振興戰略中，大力發展集體經濟是農村改革深化方向
社會主義公有制以集體經濟為基礎，壯大集體經濟是走社會主義道路、實現共同富裕的制度保障，是鄉村治理和振興的經濟支撐。包產到戶改革以來，我國農村出現治理能力弱化、基層組織內卷化、農村的原子化空心化等問題，這些都與農村集體經濟衰弱相關，核心問題是沒能處理好農民與土地的關系。新時代條件下集體土地所有制仍是鄉村治理的基礎性制度，無論鄉村治理結構和體系如何變化，黨和政府都毫不動搖地堅持土地集體所有制這一根本制度，大力發展農村集體經濟。早在1990年，鄧小平提出“兩個飛躍”思想。[30]鄧小平的第二次飛躍不是回到過去，而是發展新型集體經濟。黨的十九大報告提出“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”[31]，同時提出“產業興旺”的發展目標，其內在要求也是發展壯大農村集體經濟。[32]黨的十九屆四中全會進一步明確提出“發展農村集體經濟”。2020年中央“一號文件”又提出探索農村集體經濟創新發展路徑。農村集體經濟是生產、生活、組織和利益共同體，農民可以通過入股、分紅等方式分享收益，原子化農民通過利益紐帶重新聯結。馬克思認為，“只有在共同體中，個人才能獲得全面發展其才能的手段，也就是說，只有在共同體中才能有個人的自由。”[33]119農村集體經濟能夠將原子化的農民重新組織起來，促進村莊公共性的生長，提升基層治理主體的治理能力，實現鄉村治理體系和治理能力現代化。
當前，我國面臨發展鄉村集體經濟很難和必須發展的矛盾困境。鄉村振興戰略下集體經濟是實現有效治理的經濟基礎，需要把傳統集體經濟共同富裕的發展目標向治理有效的方向轉變。農村土地集體所有制為公共治理提供了制度空間，鄉鎮基層政權組織僅僅依靠上級財政轉移支付而沒有收入自主權容易造成資源配置效率低下或治理能力差的困境，應把財政自給能力和轉移支付相結合，不斷創新集體經濟的有效實現形式。第一，加強黨和政府的引導。壯大集體經濟是未來農村經濟發展的走向，部分地區的條件已經成熟，黨和政府應積極予以鼓勵、支持和引導，加大政策和資源傾向力度，強調因地制宜，推動集體經濟健康發展。第二，明確農村土地集體所有權的主體，充分維護農民集體依法發包、調整、監督集體土地的權利。第三，實施新型農業經營主體培育工程，加快培育發展現代家庭農場、土地股份合作制、農業合作社等多種形式的農業規模化經營。第四，創新多元化的農村土地經營方式，實施集體土地確權登記制度、維護農戶承包權、放活經營權。當前的農業政策向發展規模經營和特色農業方面傾斜，但應做好政策引導和制度保障，避免壓力型體制下鄉鎮基層組織的過分推動土地流轉和整合，損害農民利益。第五，做好小農戶與現代農業發展有機銜接，黨的十九大肯定了發展小農經濟的積極作用，應大力培育現代農民，提高農民思想道德素質和科學文化素質；大力推進農業機械化、產業化和智能化；依靠人工智能時代的技術、信息優勢促進一二三產業融合發展。
三、實施鄉村振興戰略，推進鄉村治理現代化
實施鄉村振興戰略是一項巨大而復雜的系統工程，需要在黨組織和政府的強力引導下走鄉村振興的治理路線。一方面，實施鄉村振興戰略的目標是推動農業農村現代化，農業農村優先發展可以激活農村發展的內生動力、推動農村經濟高質量發展，為鄉村有效治理奠定堅實的物質基礎。另一方面，鄉村振興的主要路徑和內涵都是治理性的，以鄉村振興為抓手推進鄉村治理體系、治理能力現代化。當前我國鄉村發展現實、鄉村治理主體和治理結構與鄉村振興目標不對接，存在治理體制機制不健全、治理主體不到位、治理能力弱化等突出問題，需要從以下幾個方面進行改善。
第一，提升各級黨委和政府對鄉村治理重要性的認識，把鄉村治理工作重點推進等納入鄉村振興戰略總體規劃，將加強和改進鄉村治理工作納入鄉村基層干部的政績考核指標；同時建立各省（自治區、直轄市）黨委和政府每年向黨中央、國務院報告鄉村治理情況的長效機制。第二，健全城鄉融合發展機制。馬克思指出：“城鄉關系一改變，整個社會也跟著改變。”[33]157消除城鄉分制的關鍵制度性壁壘有利于城鄉資本、人才雙向流動，提高資源配置效率，縮小城鄉差距，加快推進鄉村基礎設施建設，促進公共服務、社會保障供給的均等化。第三，加強鄉村治理隊伍建設。通過培育新型職業農民、農村專業人才隊伍建設、科技人才引進機制創新等措施強化鄉村振興人才支撐，加大對村民的教育培訓力度，提高其知識素質和綜合素養，“培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的‘三農工作隊伍。”[34]同時充分發揮新鄉賢在鄉村治理中的正效應，激發鄉村社會內生力量的成長，促進治理主體多元化。第四，健全村級議事協商制度，重視農民的主體地位，充分發揮農民參與治理的主體作用。加強黨組織領導的農村群眾性自治組織建設，健全村黨組織對重大問題的“一事一議”制度，全面落實“四議兩公開”，同時健全監督考評機制。第五，加強傳統文化治理和農村精神文明建設，提升鄉村德治水平。通過宣傳教育提高人民對鄉村傳統優秀文化的認同，并將其納入基層干部的政績考評指標體系。第六，加大鄉鎮政府的財政傾斜力度，健全村級組織運轉經費以財政投入為主的保障制度，盡可能多地把資源、服務、管理下放到鄉鎮政府，提高鄉村基層政權組織和村級組織的治理能力。
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一、堅持和加強黨對鄉村治理的集中統一領導
中國的鄉村治理是一種政府主導的治理模式，堅持中國共產黨的領導是鄉村治理的政治基礎。黨對鄉村治理的集中統一領導是中國特色鄉村治理體系的最本質特征和最大政治優勢，把黨領導鄉村治理的制度優勢更好地轉化為治理效能是實現鄉村振興的根本保障。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。堅持黨管農村工作，充分發揮黨在農村工作中總攬全局、協調各方的領導核心作用。黨的集中統一領導不是壓縮了基層自治空間，而是強化了鄉鎮政府的治理能力和基層自治的自主權。當前，鄉村自治功能也沒有得到很好建構，表現為行政化、官僚化趨向，農村基層黨組織發揮不了作用，鄉村治理結構失衡，為此，必須堅持和加強黨對鄉村治理的集中統一領導，發展黨政治統領、組織動員群眾的優勢，為鄉村有效治理提供政治保障。
第一，堅持黨的領導，必須加強黨的組織建設，特別要注重農村基層黨組織建設。黨建引領意味著黨組織直接面對鄉村經濟社會而不是借助某種中介機制，不斷提高黨領導鄉村治理的水平和能力。第二，加強黨領導下的政府體制改革，理清政府的權力邊界，打造有限、服務型政府。加強行政法制建設，改善鄉鎮政府“錯位”和“缺位”的問題，營造廉潔、高效的政府行政生態系統。第三，建立以黨組織為核心的多元組織體系。當前黨組織高度依賴政府發揮作用，難免造成基層治理的行政化和官僚化傾向，應將黨的政治領導地位滲透到鄉村治理各領域，形成一個良好的組織生態系統。第四，更好發揮農村基層黨組織的戰斗堡壘作用。基層黨組織是貫徹執行黨農村政策的領導核心，具有統一協調、應對危機的顯著優勢。特別是充分發揮基層黨組織在土地流轉和土地整治中的重要作用，做好土地流轉雙方的協調、降低交易成本，做好土地整治的組織和動員、切實維護農民自身利益。第五，充分發揮農村黨員在鄉村治理中的先鋒模范作用，著重提高基層黨員干部的領導能力和思想知識素質，確保黨的路線方針政策在農村的有效落實。推進“黨政一肩挑”，村“兩委”班子成員應當交叉任職，強化黨在鄉村治理的領導核心地位，提升治理能力和效能。
二、在實施鄉村振興戰略中，大力發展集體經濟是農村改革深化方向
社會主義公有制以集體經濟為基礎，壯大集體經濟是走社會主義道路、實現共同富裕的制度保障，是鄉村治理和振興的經濟支撐。包產到戶改革以來，我國農村出現治理能力弱化、基層組織內卷化、農村的原子化空心化等問題，這些都與農村集體經濟衰弱相關，核心問題是沒能處理好農民與土地的關系。新時代條件下集體土地所有制仍是鄉村治理的基礎性制度，無論鄉村治理結構和體系如何變化，黨和政府都毫不動搖地堅持土地集體所有制這一根本制度，大力發展農村集體經濟。早在1990年，鄧小平提出“兩個飛躍”思想。[30]鄧小平的第二次飛躍不是回到過去，而是發展新型集體經濟。黨的十九大報告提出“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”[31]，同時提出“產業興旺”的發展目標，其內在要求也是發展壯大農村集體經濟。[32]黨的十九屆四中全會進一步明確提出“發展農村集體經濟”。2020年中央“一號文件”又提出探索農村集體經濟創新發展路徑。農村集體經濟是生產、生活、組織和利益共同體，農民可以通過入股、分紅等方式分享收益，原子化農民通過利益紐帶重新聯結。馬克思認為，“只有在共同體中，個人才能獲得全面發展其才能的手段，也就是說，只有在共同體中才能有個人的自由。”[33]119農村集體經濟能夠將原子化的農民重新組織起來，促進村莊公共性的生長，提升基層治理主體的治理能力，實現鄉村治理體系和治理能力現代化。
三、實施鄉村振興戰略，推進鄉村治理現代化
實施鄉村振興戰略是一項巨大而復雜的系統工程，需要在黨組織和政府的強力引導下走鄉村振興的治理路線。一方面，實施鄉村振興戰略的目標是推動農業農村現代化，農業農村優先發展可以激活農村發展的內生動力、推動農村經濟高質量發展，為鄉村有效治理奠定堅實的物質基礎。另一方面，鄉村振興的主要路徑和內涵都是治理性的，以鄉村振興為抓手推進鄉村治理體系、治理能力現代化。當前我國鄉村發展現實、鄉村治理主體和治理結構與鄉村振興目標不對接，存在治理體制機制不健全、治理主體不到位、治理能力弱化等突出問題，需要從以下幾個方面進行改善。
第一，提升各級黨委和政府對鄉村治理重要性的認識，把鄉村治理工作重點推進等納入鄉村振興戰略總體規劃，將加強和改進鄉村治理工作納入鄉村基層干部的政績考核指標；同時建立各省（自治區、直轄市）黨委和政府每年向黨中央、國務院報告鄉村治理情況的長效機制。第二，健全城鄉融合發展機制。馬克思指出：“城鄉關系一改變，整個社會也跟著改變。”[33]157消除城鄉分制的關鍵制度性壁壘有利于城鄉資本、人才雙向流動，提高資源配置效率，縮小城鄉差距，加快推進鄉村基礎設施建設，促進公共服務、社會保障供給的均等化。第三，加強鄉村治理隊伍建設。通過培育新型職業農民、農村專業人才隊伍建設、科技人才引進機制創新等措施強化鄉村振興人才支撐，加大對村民的教育培訓力度，提高其知識素質和綜合素養，“培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的‘三農工作隊伍。”[34]同時充分發揮新鄉賢在鄉村治理中的正效應，激發鄉村社會內生力量的成長，促進治理主體多元化。第四，健全村級議事協商制度，重視農民的主體地位，充分發揮農民參與治理的主體作用。加強黨組織領導的農村群眾性自治組織建設，健全村黨組織對重大問題的“一事一議”制度，全面落實“四議兩公開”，同時健全監督考評機制。第五，加強傳統文化治理和農村精神文明建設，提升鄉村德治水平。通過宣傳教育提高人民對鄉村傳統優秀文化的認同，并將其納入基層干部的政績考評指標體系。第六，加大鄉鎮政府的財政傾斜力度，健全村級組織運轉經費以財政投入為主的保障制度，盡可能多地把資源、服務、管理下放到鄉鎮政府，提高鄉村基層政權組織和村級組織的治理能力。
注：本圖文來源于網絡平臺，僅供學習交流使用，不作商業用途。版權歸原作者所有，如若圖文資源侵犯您權益，請及時與我們聯系，我們將第一時間做出處理。上一篇：土地流轉有幾種模式？下一篇：【綠道案例】遵義游樂園——黔北最大的游樂園
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